ANÁLISE DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO DE MUNICÍPIOS MINEIROS NO PERÍODO DE 2016 A 2020

ANÁLISE DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO DE MUNICÍPIOS MINEIROS NO PERÍODO DE 2016 A 2020

Rafael Izidoro Martins Neto*[1]
Philipe Fioravante da Silva**[2]
Lucas Maia dos Santos***[3]

RESUMO

O orçamento público pode ser compreendido como uma ferramenta para elaboração do plano de ações governamental, na qual são geradas as prioridades e políticas públicas a serem executadas. Este artigo tem como objetivo analisar o equilíbrio orçamentário através de indicadores denominados quocientes orçamentários dos quatro municípios mais populosos do estado de Minas Gerais entre os anos de 2016 a 2020. Os dados foram obtidos junto ao portal da transparência de cada município. Foi possível perceber a importância da publicidade e transparência dos dados públicos para a fiscalização exercida pela população a respeito dos atos envolvendo o uso dos recursos públicos.

Palavras-chave: Quociente orçamentário. Equilíbrio orçamentário. Finanças públicas. Transparência.

ANALYSIS OF THE BUDGET BALANCE OF MINING MUNICIPALITIES IN THE PERIOD FROM 2016 TO 2020

ABSTRACT

The public budget can be understood as a tool for preparing the government action plan, in which priorities and public policies to be implemented are generated. This article aims to analyze the budget balance through indicators called budget quotients of the four most populous municipalities in the state of Minas Gerais between the years 2016 to 2020. The data were obtained from the transparency portal of each municipality. It was possible to perceive the importance of publicity and transparency of public data for the inspection carried out by the population regarding acts involving the use of public resources.

Key words: Budget quotient. Budget balance. Public finances. Transparency.

1. INTRODUÇÃO

O planejamento orçamentário governamental tem como objetivo a previsão da arrecadação de receitas, e baseado nestas estimativas, a fixação dos gastos a serem realizados na atividade monetária de cada ente federativo – União, Estados, Municípios e o Distrito Federal. De modo que, as ações adequadas dos serviços públicos possam ser realizadas de forma eficiente, econômica e planejadas a partir das demandas da população (COSTA et al., 2017; PALUDO, 2012).

Diante disso, cabe ao sistema público a elaboração, execução e verificação do capital recebido pela sociedade, e ao Estado, o compromisso da transparência da finalidade desses recursos recebidos aos cidadãos (PALUDO, 2012; COSTA et al., 2017; DOS SANTOS, CAMACHO, 2014).

Para viabilizar as demandas e ainda considerar que nenhuma despesa pública pode ser executada sem nenhuma previsão é necessário a contabilidade governamental para um bom planejamento e gestão. Ao abranger as receitas e as despesas do Estado, o sistema orçamentário fundamenta-se como ferramenta indispensável para o equilíbrio das finanças públicas e como forma de demostrar para a população as prioridades do Estado em determinado intervalo de tempo (ABREU, CÂMARA, 2015).

Esse estudo se justifica pela relevância do acompanhamento da efetividade do orçamento público mediante o alcance do equilíbrio das contas públicas para alguns municípios do Estado de Minas Gerais. A possibilidade de aumento da dívida pública também pode ser um fator que reforça a necessidade de equilíbrio do orçamento e investigação. Outro fator relevante para o campo investigado, seria a necessidade de transparência e reformas do orçamento público brasileiro.

Dessa forma, o estudo tem como objetivo fazer uma análise da execução orçamentária de quatro municípios do Estado de Minas Gerais com base na relação entre receitas x despesas através dos indicadores financeiros denominados quocientes orçamentários.

2. A ESTRUTURA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO

Conforme a Constituição Federal, o orçamento público elaborado no Brasil está montado por meio de três elementos que são a base técnica utilizada para que seja desenvolvido o orçamento com práticas legais dentro dos objetivos propostos. São elas: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e por último, a Lei Orçamentária Anual (LOA), que juntas são complementares e garante o cumprimento do planejamento estratégico do orçamento a curto e médio prazo (BRASIL, 1988). A seguir, será apresentado um pouco de cada peça.

O Plano Plurianual (PPA) é criado para realizar o planejamento estratégico do governo, com base em um período de quatro anos podendo ser alterado para se adequar ao processo. A administração pública é que tem autonomia para criar suas diretrizes, as metas estipuladas e os objetivos traçados para as despesas de capital informadas e o período em que serão realizados (DOS SANTOS, CAMACHO, 2014; PIRES, MOTA, 2006).

Assim, o PPA fica responsável pela base de elaboração de outras peças orçamentárias no Brasil, que são a LDO e a LOA. Conforme estabelecido nas diretrizes e legislação do plano tudo o que for estabelecido na Lei das Diretrizes do Orçamento e na Lei Orçamentária Anual precisam estar presentes no Plano Plurianual do período (GIACOMONI, 2010; DOS SANTOS, CAMACHO, 2014).

A Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) é elaborada e executada anualmente, estabelece quais diretrizes, objetivos e metas serão realizados por parte da administração pública no ano seguinte, em acordo com o que foi proposto no PPA com base no exercício financeiro (ABREU; CÂMARA, 2015).

Depois da aplicação do PPA e LDO, tem-se a base para estabelecer e elaborar o orçamento financeiro do governo através da Lei Orçamentária Anual. A LOA é o próprio orçamento e através do seu regime é que o orçamento se constitui (PIRES; MOTA, 2006; GIACOMONI, 2011).

2.1 Etapas do processo orçamentário

O plano plurianual é composto por sete etapas que devem ser consideradas, na qual cada fase contempla uma parcela de exigências na validação do orçamento (GIACOMONI, 2011; XEREZ, 2013).

O primeiro item, é a preparação, que através dos gestores irão mediar o que será feito no período de quatro anos da gestão, seja ela na esfera municipal, estadual ou federal. Nessa etapa é que se discutem quais metas a administração pretende atingir e o que realmente é fundamental para sanar as necessidades e demandas conforme os recursos que serão disponibilizados. Na segunda etapa, ocorre a elaboração, que após a colocação das metas, objetivos e diretrizes estabelecidas, o PPA poderá ser construído, seguindo as normas legais da Constituição Federal e posteriormente ser disponibilizado ao poder legislativo para análise e validação (ABREU; CÂMARA, 2015; SANTOS, 2001).

A terceira etapa, é justamente a aprovação do poder legislativo, que recebe o Plano Plurianual com prazo mínimo de quatro meses antes do encerramento do exercício vigente, na qual a câmara tem a função de abrir diálogo, avaliar e aprovar o documento para que seja utilizado como documento a ser seguido pelo governo no seu planejamento orçamentário. Nas etapas posteriores, inicia-se a parte prática, também ocorre a implantação e execução do plano, na qual ocorre a mobilização do governo para cumprir o que foi proposto no PPA, que passa a ser um dever da administração pública em concretizar os objetivos e metas estabelecidas(CERVO, 2012; CARVALHO, 2010; SANTOS, 2001; XEREZ, 2013).

2.2 Receitas e Despesas

As receitas públicas podem ser descritas como os recursos inseridos que vão ser utilizados para coberturas das despesas, principalmente para suprir as demandas do governo e da sociedade. Uma definição de receitas no setor público seria a inserção de recursos depositados ao patrimônio público, a chamada espécie de entrada dos recursos financeiros que reflete em uma maior disponibilidade para o orçamento elaborado e aprovado pelo governo (PISCITELLI; TIMBÓ, 2010; ARAUJO; ARRUDA, 2009).

Existem duas classificações para as receitas, a primeira Orçamentária e a outra extraorçamentária. As receitas orçamentárias estão previstas no orçamento e fazem parte de todo o processo de elaboração do plano orçamentário anual. As extraorçamentárias não estão previstas no orçamento base e forma-se de recursos extras aos cofres públicos, não afetando o orçamento e realizando o repasse a terceiros para execução das atividades não previstas no planejamento do governo (PISCITELLI; TIMBÓ, 2010; ARAUJO; ARRUDA, 2009).

Para as receitas previstas no orçamento público existem duas categorias econômicas, a receita corrente e a receita de capital. Fazem parte das receitas correntes, os recursos arrecadados através de tributos, contribuições, pelo patrimônio, no setor industrial e agropecuário, prestação de serviços, e outros recebimentos através de pessoas de direito público e privado que podem ser direcionadas a custear despesas correntes. Na classe das receitas de capital, recursos são alocados para custear as despesas de capital. Nesta ação, aumenta-se a disponibilidade financeira do estado, para sanar os compromissos efetuados, mas não altera o patrimônio (LIMA et al., 2010; CARVALHO, 2010).

As despesas no ambiente público precisam ser definidas e compreendidas para que administração pública consiga assegurar o bom funcionamento de suas atividades atendendo as demandas governamentais e da sociedade. As despesas são todos os esforços da gestão com relação aos gastos e compromissos dos recursos públicos utilizados para suprir a demanda do país. As despesas orçamentárias são executadas quando existe a previsão de gastos no orçamento e competência disponível para sua utilização. (GIACOMONI, 2010; CERVO, 2012; CARVALHO, 2010).

2.3 Equilíbrio entre receitas e despesas

Para que ocorra a possibilidade de despesas, é necessário que se tenha receitas disponíveis e destinadas ao uso previsto, da mesma forma se não existisse recursos para uso do governo, não seria possível efetuar despesas. Como mencionado, a LRF surgiu e tornou-se importante para gerar equilíbrio entre a arrecadação e os gastos públicos, principalmente por que os entes federativos, Estados e municípios foram impedidos de gerar gastos maiores do que sua arrecadação (LIMA et al., 2010; ROCHA, MARCELINO, SANTANA, 2013).

Por outro lado, arrecadação maior que gastos efetuados (superávit) não representa que a gestão esteja reproduzindo um equilíbrio e fazendo um bom trabalho. A priori, se no orçamento previsto e aprovado não foi realizado os investimentos destinados, significa estar deixando de investir ou gastar com algum valor que possa ser relevante para manutenção de serviços essenciais, obras de saneamento, engenharia, ou aquisição de bens para uso em melhorias para atendimento público (SANTIN, PEREIRA, DE CAMARGO, 2017; SANTOS, 2001).

A lei de responsabilidade fiscal tem como meta prever as ações e planejamentos propostos, efetuar o ato de transparência das contas públicas, efetuando a prevenção aos riscos e priorizando o equilíbrio financeiro e a saúde econômica do país (SANTIN, PEREIRA, DE CAMARGO, 2017; SANTOS, 2001).

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Quanto à abordagem, a pesquisa utilizou-se de uma análise quantitativa através de um estudo de caso para realizar o levantamento dos dados do orçamento público em quatro municípios de Minas Gerais. Quanto aos objetivos, o método de apreciação documental e exploratória a partir de um levantamento teórico para investigar os documentos público disponíveis de cada munícipio com relação ao orçamento e o arcabouço teórico.

A pesquisa quantitativa possui como objetivo primordial a análise de dados por meio da utilização de técnicas numéricas e estatísticas, aprofundando a investigação sem uma análise subjetiva do autor (GUNTHER, 2006).

A coleta de dados ocorreu por meio das informações eletrônicas disponíveis no portal de transparência pública de cada município. Os dados foram retirados da Lei Orçamentária Anual e dos balanços orçamentários divulgados por cada prefeitura, compreendendo um período de análise de 5 anos, entre 2016 e 2020, com dados e informações referentes às receitas estimadas e despesas fixadas na Lei Orçamentária Anual, bem como as receitas arrecadadas e as despesas executadas no balanço orçamentário de cada um dos 4 municípios selecionados.

A análise do Balanço Orçamentário em confronto com a Lei Orçamentaria Anual de cada município objetiva comparar o orçamento aprovado por lei, estimando as receitas e despesas com o que foi propriamente executado na gestão orçamentária. Os 4 municípios escolhidos para análise, Belo Horizonte, Uberlândia, Contagem e Juiz de Fora, representam as cidades mais populosas do Estado de Minas Gerais. Para análise de receita e despesa na visão do equilíbrio orçamentário, foram utilizados os quocientes orçamentários propostos por Kohama (2015).

4. APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS

A partir dos dados extraídos da Lei de Diretriz Orçamentária (LDO) e dos dados do balanço orçamentário de cada município, dos anos de 2016 a 2020, foi construída a tabela 1 que descreve a evolução das receitas previstas e das receitas arrecadadas nas quatro cidades mineiras.

Tabela 1 – Evolução das receitas previstas e arrecadadas no período **

Cidade	Conta	2016	2017	2018	2019	2020
Belo Horizonte	Prevista	12.277.09	11.580.35	12.535.71	12.933.74	13.753.69
Arrecadada	10.247.90	10.036.41	10.558.4	11.624.85	12.736.79
Contagem	Prevista	1.590.68	1.623.675	1.972.27	2.206.03	2.242.91
Arrecadada	1.571.72	1.632.66	1.692.53	2.026.72	2.369.51
Juiz de Fora	Prevista	1.837.31	1.916.46	1.919.11	2.005.74	2.230.32
Arrecadada	1.450.70	1.507.45	1.518.94	1.668.26	2.028.26
Uberlândia	Prevista	2.413.49	2.534.13	2.559.36	2.963.79	3.316.75
Arrecadada		2.038.21	2.216.13	2.477.12

Fonte: Elaborado pelos autores, 2022.

** Valores em milhões de reais.

É possível aferir a partir dos dados da Tabela 1 que na maioria dos municípios há uma evolução positiva, tanto nas receitas previstas como nas receitas arrecadadas dos municípios ao longo dos anos. Em relação ao ano de 2017, no município de Belo Horizonte, percebeu-se uma previsão de receita menor tanto prevista como arrecadada, possivelmente causada pelos déficits primários elencados nos anos de 2014 a 2016, que foram deixados para a nova gestão eleita em 2017.

No período completo, Belo Horizonte esperava um crescimento de 12% de sua receita e o crescimento da arrecadação foi de quase 27%. O município de contagem foi o que teve o maior crescimento percentual, uma vez que, a expectativa era crescimento de 38% de sua receita no período, mas teve um aumento na arrecadação em 45%.

Na tabela 2 apresentada a seguir, é possível verificar a evolução das despesas previstas e executadas entre os anos de 2016 a 2020 nas quatro cidades estudadas.

Tabela 2 – Evolução das despesas previstas e executadas no período**

Cidade	Conta	2016	2017	2018	2019	2020
Belo Horizonte	Prevista	12.277.09	11.580.35	12.535.71	12.933.74	13.753.69
Executada	8.535.25	8.529.92	9.527.96	10.083.05	10.791.73
Contagem	Prevista	1.590.68	1.623.67	1.972.27	2.206.03	2.242.91
Executada	1.377.58	1.505.16	1.544.43	1.765.96	2.072.00
Juiz de Fora	Prevista	1.837.31	1.916.46	1.919.11	2.005.74	2.230.32
Executada	1.373.98	1.380.44	1.374.71	1.373.42	1.649.63
Uberlândia	Prevista	2.413.49	2.534.13	2.559.36	2.963.79	3.316.75
Executada		1.887.75	2.001.98	2.290.62

Fonte: Elaborado pelos autores, 2022.

** Valores em milhões de reais.

É perceptível através da tabela 2 que as despesas previstas e executadas dos municípios, na maioria das vezes, se comportam como a receita em uma evolução positiva. Em 2017, em Belo Horizonte, a redução da receita também provocou uma diminuição das despesas tanto previstas como executadas, como é esperado.

Em Juiz de Fora, apesar da receita arrecadada crescer ao longo dos anos e haver um aumento da despesa prevista, não houve um acompanhamento positivo de parte das despesas executadas. A diminuição das despesas executadas pode significar menos serviços realizados à sociedade no presente ano, uma vez que apesar de empenhada a despesa não foi liquidada e paga, se inscrevendo em restos a pagar.

No período completo, o município de Contagem teve o maior crescimento de despesas previstas totalizando uma variação de 41% e o crescimento das despesas executadas perfazendo uma variação de 51%. Já o município de Juiz de Fora foi o que teve o menor crescimento percentual de despesa prevista (21 %), quanto executada (20%).

A partir do tratamento dos dados apurados no portal da transparência dos municípios escolhidos, foi apresentada uma análise orçamentária que tem como objetivo elucidar sobre o equilíbrio entre receitas e despesas, conforme apresentado na tabela 3.

Tabela 3 – Quocientes orçamentários no período

Belo Horizonte
Ano	Quociente de execução de receita	Quociente de execução de despesa	Quociente de equilíbrio orçamentário	Quociente do resultado orçamentário
2020	0,93	0,78	1	1,18
2019	0,90	0,78	1	1,15
2018	0,84	0,76	1	1,11
2017	0,87	0,74	1	1,18
2016	0,83	0,70	1	1,20
Contagem
Ano	Quociente de execução de receita	Quociente de execução de despesa	Quociente de equilíbrio orçamentário	Quociente do resultado orçamentário
2020	1,06	0,92	1	1,14
2019	0,92	0,80	1	1,15
2018	0,86	0,78	1	1,10
2017	1,01	0,93	1	1,08
2016	0,99	0,87	1	1,14
Juiz de Fora
Ano	Quociente de execução de receita	Quociente de execução de despesa	Quociente de equilíbrio orçamentário	Quociente do resultado orçamentário
2020	0,91	0,74	1	1,23
2019	0,83	0,68	1	1,21
2018	0,79	0,72	1	1,10
2017	0,79	0,72	1	1,09
2016	0,79	0,75	1	1,06
Uberlândia
Ano	Quociente de execução de receita	Quociente de execução de despesa	Quociente de equilíbrio orçamentário	Quociente do resultado orçamentário
2020			1
2019	0,84	0,77	1	1,08
2018	0,87	0,78	1	1,11
2017	0,80	0,74	1	1,08
2016			1

Fonte: Elaborado pelos autores, 2022.

O quociente da execução da receita é representado pela razão da receita arrecadada e a receita prevista. Esse índice apresenta um panorama de como o município está arrecadando mais ou menos do que a previsão feita na votação da Lei Orçamentária Anual.

Os quocientes apresentados pelos municípios indicam que pela maioria das vezes a arrecadação é superestimada, representando índice abaixo de 1. O município de contagem, apresentou por dois anos o quociente com valor superior a 1, o que significa que o planejamento foi subestimado, representando uma arrecadação maior do que a planejada para planejar as despesas.

Um quociente de execução da receita mais próximo de 1 indica que o planejamento orçamentário das receitas é próximo ao que foi planejado na LOA. Assim, além do quociente ser fundamental para a realização da LOA, PPA e LDO, ele indica se a administração pública teve orçamento suficiente para honrar com o planejado.

O quociente da execução da despesa representa a razão da despesa executada pela despesa prevista. O índice apresenta um panorama da execução da despesa executada, liquidada e paga em relação a dotação prevista.

Os quocientes apresentados pelos municípios indicam que todas as despesas executadas foram menores do que as despesas previstas (<1). A observância desse índice dá uma alusão de que as despesas tiveram autorização legal por meio de empenho e que há empenhos em que ainda não foram liquidados resultando na inscrição de restos a pagar.

Assim como a receita, o quociente de execução da despesa demonstrou uma diferença substancial entre o planejado e o executado. O município de Juiz de fora apresenta a maior discrepância, com uma margem de erro de até 32%. O município de Contagem é o mais assertivo com margem de erro de até 1% por dois anos consecutivos, além de apresentar superávit na arrecadação.

O quociente do equilíbrio orçamentário representa a razão da despesa prevista pela receita prevista. O índice indica se o órgão possui equilíbrio entre a previsão do que foi arrecadado com a fixação da despesa constante na LOA.

Os quocientes apresentados pelos municípios indicam que em todos os anos pesquisados a arrecadação cobriu as despesas, indicando índices superiores a 1. O quociente é um importante indicador para que o gestor verifique a necessidade de suplementação de orçamento para cobrir as despesas executadas, bem como visualizar o montante do seu déficit orçamentário.

O município que apresentou o maior quociente do resultado orçamentário foi Juiz de Fora, representando uma diferença de 23% entre o que foi arrecadado e o que foi executado. Esse índice por sua vez não mostra a eficiência da gestão, uma vez que recursos empenhados e não executados são prestações de serviço público não realizadas, o que pode impactar a vida dos cidadãos.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme os dados encontrados, tem-se também a conclusiva da falta de um planejamento assertivo com relação a previsão de receitas e a arrecadação. O mesmo ocorre para os índices de despesas previstas e executadas pelas cidades, na qual, os valores foram menores do que o previsto para o período de execução. Ademais, pode se considerar que na execução das despesas houve uma diferença substancial entre o que foi planejado e o executado.

Conclui-se que nos quocientes analisados no período, os quatro municípios atingiram uma arrecadação que fez a cobertura das despesas previstas. Da seleção, Juiz de Fora foi que atingiu os melhores índices de arrecadação em relação as suas despesas, apresentando um superávit.

A ausência de dados publicados pela prefeitura de Uberlândia nos anos de 2016 e 2020 impossibilitaram que houvesse um monitoramento sobre a consistência e eficiência do planejamento orçamentário aos olhos do cidadão.

A construção de indicadores fiscais denominados quocientes orçamentários, baseados em valores planejados e realizados/executados das receitas e despesas públicas, representam um relevante subsídio para a compreensão das contas públicas por parte da sociedade, uma vez que permitem a mensuração da situação orçamentária através do confronto de dados e a mensuração do desempenho entre os diferentes membros da federação.

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[1] *Bacharel em Administração (IFMG); Pós Graduação em Docência (IFMG); Mestrando em Administração (IFMG); e-mail: rafaelizidoromartins@gmail.com.

[2] **Bacharel em Ciências Econômicas (UFJF); Pós graduação em Administração Pública (Candido Mendes); Mestrando em Administração (IFMG); e-mail: philipe.fioravante@ifmg.edu.br.

[3] ***Bacharel em Administração (UFV); Mestrado e Doutorado em Administração (UFMG); Professor IFMG campus Sabará; e-mail: lucas.maia@ifmg.edu.br.