Luciana Maria Pinheiro Tonon; Poliana Fabíula Cardozo
publicado em originalmente em 02/08/2011 como <www.partes.com.br/turismo/poliana/ptp.asp.>
Quando se fala de políticas públicas a ligação que se faz com órgãos do governo é inevitável, por isso para uma inicial compreensão é possível dizer que objetivos, metas e diretrizes planejamento elaborados em órgãos públicos são (todo ou parte) de uma política pública.
Sobre isso Solha (2006) acredita que nem todos os órgãos oficiais de turismo possuam uma política formalizada, porém o mesmo pode desenvolver o setor a partir da estrutura criada e de ações de diversas áreas voltadas para o turismo. Ainda neste assunto, Goeldner, Ritchie, McIntosh (2002) afirmam que há muitas políticas, mas só algumas no controle do turismo e que o melhor a ser feito é se utilizar destas para desenvolver o setor, ou seja, influenciar políticas de diversos outros setores para o turismo.
As disposições políticas em cada país de acordo com Montejano (2001) são divididas em três, o nível de intervencionismo total, o nível de intervenção parcial e o nível de pouco ou nenhum intervencionismo. O total ocorre geralmente em países totalitários, onde o estado assume todas as funções, o de pouca intervenção é a iniciativa privada que promove e cria infraestrutura e oferta, e o parcial é o caso do Brasil e da maioria dos países, onde a atuação é pública e responsável pela promoção e controle da atividade e deixando para a atuação privada a criação de empresas e atividades turísticas. (MONTEJANO, 2001)
Sobre isto, é relevante lembrar que por se tratar de uma responsabilidade pública, a melhoria de infraestruturas, por exemplo, fica evidente a importância que se faz os documentos de planejamento, pois em conjunto (melhorias básicas e turísticas) as localidades vão estar estruturadas para receber seus turistas e, sobretudo ter qualidade para a sua população.
O Estado deve se responsabilizar pela construção de infraestrutura básica, infraestrutura de acesso e uma superestrutura (órgãos responsáveis) que fique a frente de tais segmentos; estes órgãos devem planejar e controlar investimentos do Estado que promovam o desenvolvimento da iniciativa privada, que deve construir equipamentos e prestar serviços, e com isso trazer benefícios para a comunidade. (BARRETTO, BURGOS e FRENKEL, 2003) Estes benefícios podem vir em forma de geração de emprego, renda, divisas, qualidade de vida e outros.
Barretto, Burgos e Frenkel (2003,p.36) complementam este assunto dizendo que “o planejamento racional do turismo implica a existência de políticas públicas: de saneamento, saúde, transporte, de proteção ao consumidor, de distribuição de renda”, além de políticas de turismo e lazer voltadas à população e questões sociais.
Para tanto, por se tratarem de órgãos públicos elaborando tais documentos, é fundamental a preocupação de como este turismo pode atingir as comunidades, afetar suas culturas e movimentar a economia.
Neste sentido, é importante falar sobre os conselhos consultivos, que são formados por representantes da esfera pública e de entidades privadas representativas, como associações de classe e empresas ligadas ao turismo, podendo ser de níveis municipais, regionais, estaduais ou federal.
Assim, a circunstância permite fazer um parêntese para analisar a participação destes grupos, por se tratar de um conselho consultivo, onde são discutidos os assuntos pertinentes, é possível imaginar a maioria do setor privado, já que se fosse a maioria público não teria vantagem desta consulta. Porém o que faz o conselho ser representativo de um planejamento participativo é a igualdade de membros de cada setor.
Barretto, Burgos e Frenkel (2003, p.36) completam dizendo que “a falta de interesse da ciência política pelo turismo tem tido como grave consequência a não – distinção entre a administração pública e a administração privada do turismo (…)”, pois os projetos de iniciativa privadas são melhor visualizados por se tratarem de curtos prazos, o que não é realidade nos do setor público pois possuem prazos longos.
O que se deve ressaltar é que além do conhecimento da importância que é o planejamento do turismo, os órgãos públicos do turismo devem trabalhar para tais desenvolvimentos, mas não sozinhos, e sim com convênios e parcerias entre público, privado, entidades representativas e comunidade local.
É a partir deste ponto, a inserção de grupos externos nas políticas públicas, que o presente trabalho aborda o ser cidadão e sua participação junto às políticas e demais assuntos que seja de interesse comunitário e algumas vezes interesses próprios.
Esta pesquisa entende que a existência de políticas públicas e, principalmente, do planejamento turístico participativo no Brasil, ocorreu devido ao processo histórico pelo qual o país passou, com relação a sua política, e as conquistas de cidadania e de participação que passou a partir dos anos 80.
A visão de que a pessoa é cidadã quando exerce e defende seus direitos é algo totalmente aplicável para Marshall (1967), e diversos autores como para Rozicki (2010), Stanczyk Filho (2009) e outros que seguem os mesmos princípios, de direitos civis, políticos e sociais, mas alguns com enfoques diferenciados, como o caso de Canclini (1999).
Marshall (1967) acredita que a cidadania deve ser estudada a partir de três elementos já citados anteriormente que são o civil, o político e o social. O civil diz respeito à liberdades de cada uma das pessoas, liberdade de ir e vir, de justiça e direito de liberdade de imprensa; o político ao direito de participação dos órgãos públicos como membros funcionários ou membros eleitores; e o social envolve todos os direitos dos homens, desde direitos de bem-estar, econômico ao de participação por completa em uma vida social condizente com os parâmetros preestabelecidos pela sociedade. (MARSHALL, 1967, grifo nosso)
Marshall (1967) faz um apanhado histórico que demonstra que os três elementos da cidadania antigamente eram fundidos em um só e somente no século XX foi visível a separação por completa destes elementos, no século XVIII o direito civil se dissipou e seguiu rumo próprio, no XIX o político e finalmente no século XX o social. Posteriormente o autor fala sobre o processo de conquistas destes direitos sociais, e o que se parece pertinente para esta pesquisa é quando o autor diz que o Estado é responsável pelo apoio à sociedade, sendo ela individual ou coletiva.
Neste sentido é possível compreender a contribuição conceitual de Marshall para a pesquisa, quando analisados os direitos sociais pode-se entender a inter-relação que se faz com os direitos políticos e civis se pensarmos que a situação econômica e de poder dos seres humanos sempre influenciaram o ser cidadão, visto que a sociedade atual ainda sofre reflexos de anos anteriores.
Mas pensando a cidadania pelo enfoque do Estado, Rozicki (2010, s/p) acredita que é “possível dizer que, todo cidadão, que integra a sociedade pluralista do Estado democrático, é senhor do exercício da cidadania, a qual, em síntese, é vocábulo que expressa um extenso conjunto de direitos e de deveres.” Já que para a mesma autora (2010), o ser humano possui quatro direitos principais, são eles
– os direitos de liberdade, como por exemplo, a liberdade de pensamento e manifestação do mesmo;
– os direitos de participação política, tais como votar e ser votado, participação na política e etc;
– os direitos sociais, como trabalho, saúde, bem-estar, educação, entre outros; e
– os direitos de quarta geração, que abrange a preservação do meio em que se vive e a qualidade de vida.
Esta conceituação mais moderna está focada em um direito muito falado na atualidade, que é o de cuidado do meio ambiente para benefícios próprios, como diminuição da poluição, redução de lixo e reciclagem de resíduos, e para a manutenção destas ações para gerações futuras.
Já Canclini (1999) se expressa dizendo que o cidadão enquanto consumidor de sua cidadania sente a necessidade de encontrar e entender seus direitos e que na maioria das vezes os encontram através do consumo privado ou meios de comunicação. Ainda o autor cita um exemplo da política, que anos atrás os discursos políticos e de campanha eram feitos em comícios com a participação do povo e nos dias de hoje estes comícios quase que não existem mais, eles foram substituídos pelas campanhas na TV sem a presença e manifestações da população. Fazendo com que se perceba as campanhas políticas não mais como uma forma de mostrar as intenções para a possível candidatura, mas como consumo de uma propaganda que agrade mais seu público.
Quando o assunto é a cidadania vários rumos se podem tomar como já foi mostrado anteriormente, mas o que se pretende mostrar aqui é a inserção de um ser cidadão, consumidor de seus direitos civis, políticos e sociais, nas políticas públicas de turismo. Ou seja, a partir de todos os direitos abordados anteriormente discutir a participação da sociedade naquilo que lhe interessa e beneficia.
Montejano (2001, p.13) completa dizendo que “a política turística está muito ligada ao regime político de cada país, segundo as liberdades e direitos democráticos que estabelece a Constituição ou Carta Magna que ordena a vida pública.”
É neste momento que se faz uma reflexão acerca do turismo, após ter sido definido o termo políticas públicas de turismo e entendidos conceitos de cidadania. O Mtur e diversos órgãos oficiais de turismo aceitam e incentivam a participação de grupos, interessados, no planejamento do turismo, porém como realmente se dá esta participação é algo mais abrangente, mas não menos importante.
Uma das questões iniciais a ser pensada é se a participação destes grupos se dá através de participações civis, como de liberdade de expressão; políticas, para poder eleger pessoas que ocupem cargos influentes e com poderes de voto, ou também de poder ocupar um destes cargos; ou sociais para de forma mais abrangeste poder participar de uma vida social, onde é dada sua opinião e o benefício maior é usufruir de todos os benefícios que as melhorias pretendidas culminarão.
Neste sentido, é importante dizer que diversos grupos são aceitos no processo de participação para a formulação de documentos, porém pelo que parece, somente grupos são aceitos. Pessoas que possuam este direito devem opinar, mas defendendo direitos de um grupo e não o próprio, por exemplo, um bairro que tenha um envolvimento com o turismo ou que se sente afetado de alguma forma por ele, pode se reunir, fazer suas reuniões discutindo os assuntos pertinente e mandar um representante para as reuniões que tratarem das políticas públicas e do desenvolvimento que inclua o local desejado. Assim acontecem também com agências, hotéis e etc, não é apenas o interesse de uma agência e sim da associação das agências, dos hotéis e demais atividades.
Enfim, a participação é vista e compreendida, mas até que ponto é seguida esta definição? Todos os grupos participam integralmente? Eles estão conscientes da responsabilidade e da realidade que o estado passa?
Quando se trata de poder, muitas coisas não podem ser garantidas, e algumas outras passam despercebidas por muitas que veem de fora a situação. Para entender melhor a importância de um planejamento turístico e a complexidade de um planejamento turístico participativo, dá-se continuidade ao assunto.
Planejamento é um estudo que permite ter uma visão de um futuro, é importante ressaltar que também é um estudo continuo que embora chegue a uma determinada conclusão, ao passar do tempo ele pode ser modificado para se ajustar a nova realidade.
Sobre este assunto, Petrocchi (1998, grifo do autor) acredita ser um processo cíclico, que como ele mesmo diz, da um enfoque sistêmico para o planejamento; o autor acredita que a partir de uma informação são elaboradas as decisões e postas nos documentos pertinentes, posteriormente ocorrerão ações para que seja executado tais documentos. Desta forma as informações serão modificadas e novas decisões serão tomadas com base na atual realidade, e assim acontece o sistema.
Esta talvez seja uma das peculiaridades do planejamento que o faz tão importante, a possibilidade de ter no futuro algo pretendido e elaborado anteriormente. De poder ter uma visão promissora e conseguir alcançar por meio de estudo desta realidade, um planejamento eficaz.
Este estudo que se compromete com a veracidade dos fatos precisa conter informações sobre o inventário turístico do local (que é uma pesquisa e uma descrição dos serviços e equipamentos que servem ao turismo), análises de oferta, (o que o local tem para oferecer ao turista), e demanda (o público que chega ao local, os turistas), dos órgãos que trabalham com o turismo (departamentos e secretarias de turismo), do setor em geral e diversas outras. Tais estudos geralmente são feitos por entidades públicas responsáveis pelo turismo.
No Brasil quem responde pelas atuações expostas é o núcleo básico formado pelo Ministério do Turismo, Conselho Nacional de Turismo e o Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo.
O Conselho, formado por representantes do Governo Federal e setores do turismo, que segundo o Plano Nacional de Turismo 2007-2010 (BRASIL, 2010), se faz responsável por assessorar o Ministério na formulação e aplicação da Política Nacional de Turismo, dos planos, programas, projetos e atividades derivadas. Enquanto o Fórum dentro da gestão descentralizada se responsabiliza em levantar os problemas e soluções, e é constituído por secretários e dirigentes estaduais de turismo. Já o Ministério, com seus órgãos de assistência direta e imediata e suas secretarias – de políticas de turismo, de programas de desenvolvimento e Instituto Brasileiro de Turismo – é orientado pelo Plano já elaborado e responsável pelos macroprogramas e programas (BRASIL, 2007)
A gestão descentralizada é importante para que o planejamento seja executado amplamente e com enfoque nas principais questões apontadas pelo documento.
Para tanto Molina (2005) expõe sua ideia dizendo:
É assim que o instrumento denominado planejamento chega a se configurar num contexto ideológico e político ao qual serve; ou seja, o planejamento como qualquer instrumento, está a serviço de determinados valores e propósitos. Não é uma ferramenta para ser utilizada de forma isolada do grupo social e de seus valores, necessidades e expectativas. (pp.29-30)
Visto que o planejamento é um anseio por um futuro próspero e que a realidade do planejamento turístico brasileiro é estruturada por entidades públicas, é coerente neste momento falar das políticas públicas do turismo no Brasil.
O planejamento turístico participativo se apoia em diversas metodologias que se adequam em diferentes localidades, são elas: a participação que envolve todos os grupos diretamente relacionados com a atividade no local, sendo os órgãos de turismo, representantes da atividade e comunidade em si; a sustentabilidade baseada no equilíbrio que deve haver basicamente entre meio ambiente, economia e outros aspectos sociais, e planejada para que este tripé se desenvolva sempre em conjunto, se alguns dos lados falharem os demais deverão acompanhá-la ou a sustentabilidade estará desfeita; e outras que dizem respeito a abrangências, nacional, estadual ou municipal,e temporalidades, curto, médio ou longo prazo.
A participação no planejamento é tão discutida quanto a sustentabilidade, isso porque são assuntos, muitas vezes utópicos, que visam o melhor para localidade, seus habitantes e a atividade turística. Para Ignarra (2002, p.62), “o planejamento da atividade turística se mostra, portanto, como um poderoso instrumento de fomento ao desenvolvimento socioeconômico de uma comunidade”, pois é um estudo abrangente e que norteia o desenvolvimento.
Para complementar esta ideia de importâncias e necessidades do planejamento participativo, Solha (2006, p.93) diz que “atualmente, a discussão não está mais centrada na necessidade de políticas, mas sim no processo de formulação e aplicação delas.”
Sobre isto é importante ressaltar que quando Goeldner, Ritchie, Mcintosh, (2002 apud Solha, 2006, p.94) destacam algumas recomendações pertinentes ao processo de elaboração de políticas públicas, muitas delas estão diretamente relacionadas com o planejamento participativo. As recomendações são:
Atuar no nível macro e a longo prazo; reconhecer a natureza intelectual do processo de formulação de política; estimular a criatividade organizada; permitir e facilitar um processo social dinâmico e contínuo; romper as barreiras tradicionais entre segmentos do setor turístico; relacionar políticas do subsistema turístico com aquelas do sistema socioeconômico; e reconhecer os papéis que a concorrência e a cooperação cumprem na destinação. (GOELDNER, RITCHIE, MCINTOSH, 2002 apud SOLHA, 2006, p.94)
Portanto, este tipo de formulação, quando pretende, por exemplo, estimular a criatividade organizada e facilitar um processo social dinâmico faz alusões específicas ao método participativo do planejamento turístico, que será melhor compreendidos adiante quando estiver claro o conceito deste estudo.
Visto isso, faz-se pertinente pensar que as responsabilidades maiores são dos órgãos públicos e seus governantes que afirmam em vários momentos que realizam e executam um planejamento turístico participativo. Confusão teórica? Acredita-se que não, talvez uma tentativa de marcar períodos de liderança e de serem lembrados pela inclusão do povo nas políticas. O problema maior não está nos governantes que tendem a enganar o povo, mas sim no povo que permite serem enganados pelos próprios candidatos que meses, anos atrás deu seu voto, exercendo sua participação política, e hoje não luta por ela.
Cardozo (2008) vai um pouco mais além e diz que “quando o processo de planejamento envolve o setor público, os técnicos, o mercado, e a comunidade local o mesmo é chamado de planejamento turístico participativo.” Esta pesquisa entende que os grupos são classificados como:
– Setor Público – órgãos oficiais de turismo sejam eles, nacionais, estaduais, regionais ou municipais, e órgãos oficiais que tenha relevância para a atividade turística como de cultura, meio ambiente e etc;
– Técnicos – representantes de níveis técnicos que trabalham diretamente com o setor de turismo, como o SENAC – Serviço Nacional de Comércio, SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas, SENAR – Serviço Nacional de Aprendizagem Rural e outros;
– Mercado – são os prestadores de serviços turísticos, como hotéis, restaurantes, agências de emissivo, receptivo, eventos, transportes e outros. Geralmente representados pelo sindicato ou associação da classe; e
– Comunidade Local – são membros efetivos da localidade e em algumas vezes representados por líderes de bairro.
É deste ponto que se deve partir para garantir a efetivação da participação no planejamento turístico. Ainda segundo Cardozo (2008) “sobre este assunto muito se discute, e se consensua que este pode ser a chave para o planejamento de sucesso, especialmente por envolver a comunidade local e receptora.” E é este envolvimento que segundo Molina (2001) garantirá que os documentos elaborados por este grupo tenham tais características:
– o documento terá ideias e valores de todos os participantes;
– será fruto da sociedade, pois foram seus membros que elaboraram; e
– haverá valorização e revalorização do meio em que vive.
Sendo assim, a importância da conceituação de planejamento participativo utilizada por Cardozo (2008) se faz quando todos os grupos envolvidos, desde os órgãos oficiais até sua comunidade atuante conheçam bem a realidade do local e deposita no documento suas expectativas e seus anseios.
Então a respeito da conceituação de planejamento turístico participativo, abordada anteriormente, Barretto (2005, p.21) afirma que “este planejamento que ouve a comunidade não deve ser confundido com as campanhas de conscientização que constam em algumas diretrizes de planejamento oficial de turismo.”
Infelizmente em alguns casos é assim que acontece, os governantes precisam não só compreender a importância da atividade para o município, estado ou país, mas conseguir visualizar o rendimento econômico que a atividade proporciona para então dar os devidos incentivos. Pois se não ficar evidente os benefícios da atividade turística e com alto retorno financeiro, possivelmente os representantes públicos não investem no turismo.
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